هیأت تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: هـ ت/ ۰۳۰۰۰۳۶ - ۰۳۰۰۱۳۸
شماره دادنامه سیلور: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۷۱۵۵۶۹ - تاریخ: ۱۴۰۳/۰۷/۲۱
شاكیان: آقایان ۱ - علیرضا ظریفی فرزند محمد ۲ - عباس ظریفی فرزند محمد
طرف شكایت: نهاد ریاست جمهوری - هیأت محترم وزیران
موضوع شكایت و خواسته: تقاضای ابطال «فصل پنجم ـ ناظر» از «آییننامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان» ( موضوع مصوبه هیأت محترم وزیران به شماره ۴۶۰۵/ت۲۸۵۴۹هـ مورخ ۱۳۸۳/۴/۲۲ )
شاكیان دادخواستی به طرفیت نهاد ریاست جمهوری - هیأت محترم وزیران به خواسته تقاضای ابطال « فصل پنجم - ناظر» از «آییننامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان» ( موضوع مصوبه هیأت محترم وزیران به شماره ۴۶۰۵/ت۲۸۵۴۹هـ مورخ ۱۳۸۳/۴/۲۲ ) به دیوان عدالت اداری تقدیم كرده كه به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شكایت به قرار زیر میباشد:
فصل پنجم مربوط به ناظر آییننامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان
فصل پنجم ـ ناظر
ماده۲۱ - ناظر شخص حقیقی یا حقوقی دارای پروانه اشتغال به كار در یكی از رشتههای موضوع قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان است كه بر اجرای صحیح عملیات ساختمانی در حیطهی صلاحیت مندرج در پروانه اشتغال خود نظارت مینماید. عملیات اجرایی تمامی ساختمانهای مشمول
ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان باید تحت نظارت ناظر انجام پذیرد.
ماده۲۲ - ناظران مكلفند بر عملیات اجرایی ساختمانی كه تحت نظارت آن ها احداث میگردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشهها و محاسبات فنی ضمیمهی آن نظارت كرده و در پایان كار مطابقت عملیات اجرایی ساختمان را با مدارك فوق، گواهی نمایند.
ماده ۲۳ - ناظران باید گزارش پایان هر یك از مراحل اصلی خود را به مرجع صدور پروانه ساختمان ارایه نمایند. مراحل اصلی كار عبارتند از:
الف - پی سازی
ب - اجرای اسكلت
پ - سفت كاری
ت - نازك كاری
ث - پایان كار
هرگاه ناظران در حین اجرا با تخلفی برخورد نمایند باید مورد را به مرجع صدور پروانه ساختمان و سازمان نظام مهندسی ساختمان استان و یا دفاتر نمایندگی آن ( حسب مورد ) اعلام نمایند.
تبصره - تغییرات بعدی مراحل اصلی كار، با توجه به نوع ساختمان، توسط وزارت مسكن و شهرسازی اعلام خواهد شد.
ماده۲۴ - ناظر، به هنگام صدور پروانه ساختمان توسط سازمان نظام مهندسی ساختمان استان انتخاب شده و به مالك و مراجع صدور پروانه ساختمان معرفی میگردد. ناظر نمیتواند شاغل در دستگاه صادركنندهی پروانه ساختمان در منطقهای باشد كه ساختمان در آن منطقه احداث میشود.
تبصره۱- تا زمانی كه سازمان نظام مهندسی ساختمان استان در شهرها و مناطقی كه پروانه در آن صادر میگردد دفتر نمایندگی تأسیس ننموده باشد، مراجع صدور پروانه ساختمانی با هماهنگی با آن سازمان وظیفهی معرفی ناظر را انجام میدهند.
تبصره۲ - دستورالعمل مربوط به نحوهی ارجاع كار، نظارت، میزان حقالزحمه و نحوهی دریافت و پرداخت آن و همچنین رفع اختلاف نظر بین ناظر و مجری، توسط وزارت مسكن و شهرسازی تهیه و ابلاغ خواهد شد.
ماده۲۵ - ناظر نمیتواند مجری تمام یا بخشی از ساختمان تحت نظارت خود باشد اما انجام نظارت ساختمان توسط طراح ساختمان بلامانع است. ناظر همچنین نمیتواند هیچگونه رابطهی مالی با مالك ایجاد نماید یا به نحوی عمل نماید كه دارای منافعی در پروژه گردد.
دلایل شاكی برای ابطال مقرره مورد شكایت:
برابر مفاد
ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مبحث ناظر یا نظارت جزء شمول «اصول و قواعد فنی» و همچنین جزء زمینههای «طراحی - محاسبه - اجرا - بهرهبرداری و نگهداری ساختمانها» نبوده و واژهی آن در مادهی قانونی مذكور ذكر نگردیده است، لذا كلیهی موارد فصل پنجم از آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان جایگاه قانونی ندارد و قابل ابطال میباشد.
خلاصه مدافعات طرف شكایت:
معاونت حقوقی رئیس جمهور طی لایحه به شماره ۲۳۹۰۴۳ـ ۵۳۸۱۰ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۳ به طور خلاصه بیان داشته است كه:
۱ - به موجب ذیل ماده ۳۳ قانون مذكور، هم «اصول و قواعد فنی» و هم «ترتیب كنترل اجرای آنها و حدود اختیارات و وظایف سازمانهای عهدهدار كنترل و ترویج این اصول و قواعد» باید به موجب آییننامهای كه توسط وزارتخانههای راه و شهرسازی و كشور تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید، تبیین شوند. به عبارت دیگر، آنچه كه باید تحت عنوان «مقررات ساختمان» وفق این ماده تبیین شود، هم مقررات و اصول فنی ناظر بر ساخت بنا است و هم مقررات ناظر بر نظارت و تضمین رعایت اصول فنی و ایمنی و استاندارد بودن بنا.
۲ - یكی از نمودهای مهم «ترتیب كنترل» قواعد و اصول فنی در مرحلهی اجرای ساختمان در مصوبهی معترضعنه، نهاد حقوقی «ناظر» است كه همان فصل پنجم را تشكیل میدهد. لذا هیأت وزیران با اتكا به صلاحیت خود رد تبیین مقررات راجع به كنترل اجرای قواعد و اصول فنی، نهاد نظارت یا ناظر را پیشبینی نموده است. مبتنی بر مطالب فوق، اساس این ادعا كه نظارت و كنترل اجرای ساختمان در ماده ۳۳ قانون جای ندارد، ناشی از درك ناقص این ماده و مبحث كنترل اجرای اصول فنی در ساخت بنا است.
۳ - برخلاف ادعای شاكی، نهاد ناظر به سبب مصلحت اندیشی در رویهی ساخت بنا به وجود نیامده است كه عدم ابطال فصل پنجم آییننامه مورد شكایت با تمسك به مصلحت اندیشی ممكن باشد؛ بلكه اصولاً بر اساس تكلیف مقرر در ماده ۳۳ قانون، كنترل و نظارت بخشی از تكلیف دولت جهت مقررهگذاری در حوزهی مقررات ملی ساختمان و جزئی از آن است و در نتیجه، عدم توجه به مقولهی نظارت، اسباب تضییق و اجرای ناقص قانون را فراهم مینماید.
و همچنین دیوان عدالت اداری نیز در رویهی خود و برخی از مواد آییننامه موضوع ماده ۳۳ قانون مذكور را مغایر قانون تشخیص نداده است و برابر دادنامه شماره ۱۳۷۸۹۴۵ مورخ ۱۴۰۲/۵/۳۰ صادره از هیأت تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست سابقاً راجع به تقاضای ابطال ماده ۲۵ آییننامه و برابر دادنامههای شماره ۱۸۶۷۲۹۶ مورخ ۱۴۰۲/۷/۲۲ و شماره ۶۰۱۰۴۸۳ مورخ ۱۴۰۱/۷/۲۷ هیأت تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست و دادنامه شماره ۱۹۵۹ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۱۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص تقاضای ابطال ماده ۲۴ آییننامهی مذكور اتخاذ تصمیم نموده است. وزارت راه و شهرسازی نیز طی لایحه به شماره ۷۳۰/ ۲۳۸۲۹۷ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۸ نیز اجمالاً بیان داشته است كه:
الف - ایرادات شكلی
۱- از آنجایی كه مطابق مفاد
ماده ۱ قانون دیوان عدالت اداری كه هدف از تأسیس آن دیوان را «رسیدگی به شكایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، واحدها و آییننامههای دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب كننده» دانسته، شاكی در هیچیك از بخشهای دادخواست هیچگونه مستند و مدرك مشخصی در خصوص ادعای مغایرت با قانون به دیوان عدالت اداری ارائه نكرده است.
ب ـ دفاع ماهوی
۱- قبلاً دادخواستهای مشابه برای ابطال موادی از آییننامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان در دیوان به شرح زیر مطرح شده است كه طی دادنامه های شماره ۳۷۴ لغایت ۳۷۶ مورخ ۱۳۸۶/۵/۲۸ و ۱۹۵۹ و ۱۹۶۰ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۱۱ و شماره های ۲۷۷ و ۲۷۸، ۱۳ مورخ ۱۳۹۶/۲/۲۰، شماره ۲ مورخ ۱۳۹۵/۲/۲۷ و دادنامه شماره ۳۷۱ الی ۳۷۳ مورخ ۱۳۹۶/۱۲/۲۷ رأی به رد شكیات صادر شده است و لذا دعوای مطروحه مشمول اعتبار امر مختوم است.
۲ - مطابق مواد
ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان ،
ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و
ماده ۴۲ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان ، حدود وظایف و اختیارات قوه مجریه در تهیه و تدوین شرایط و ضوابط مربوط و حوزهی عمل آن به شرح ماده ۳۳ قانون مشخص و تدوین اصول و قواعد فنی كه رعایت آنها در طراحی، محاسبه، اجراء، بهرهبرداری و نگهداری ساختمانها به منظور اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهرهدهی مناسب، آسایش و صرفهی اقتصادی ضروری است، به عهدهی وزارت مسكن و شهرسازی و آییننامهی مربوط به حوزهی شمول این اصول و قواعد و ترتیب كنترل اجرای آنها و حدود اختیارات و وظایف سازمانهای عهدهدار كنترل و ترویج این اصول و قواعد در هر مبحث پس از تهیه و پیشنهاد وزارت مسكن و شهرسازی به عهدهی هیأت وزیران محول شده كه مراجع مزبور با استفاده از اختیارات قانونی مندرج در مادهی فوقالذكر و عنایت به احكام قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان در این باب مبادرت به تهیه و تنظیم ضوابط و تصویب آییننامه قانونی مربوط نموده است. لذا رد شكایت شاكی مورد استدعاست.
پروندههای شماره هـ ت/۰۳۰۰۰۳۶ و هـ ت/ ۰۳۰۰۱۳۸ مبنی بر درخواست ابطال مواد ۲۱ و ۲۲ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان مصوب ۱۳۸۳/۴/۱۷ هیات وزیران در جلسه هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
۱ - بر اساس بند (ج) رای شماره ۳۷۶ ـ ۳۷۴ مورخ ۱۳۸۶/۵/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصریح گردیده: «...ج ـ حدود وظایف و اختیارات قوه مجریه در تهیه و تدوین شرایط و ضوابط مربوط و حوزه عمل آن به شرح ماده ۳۳ قانون مشخص و تدوین اصول و قواعد فنی كه رعایت آنها در طراحی، محاسبه، اجراء، بهرهبرداری و نگهداری ساختمانها به منظور اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهرهدهی مناسب، آسایش و صرفهی اقتصادی ضروری است، به عهدهی وزارت مسكن و شهرسازی و آییننامهی مربوط به حوزهی شمول این اصول و قواعد و ترتیب كنترل اجرای آنها و حدود اختیارات و وظایف سازمانهای عهدهدار كنترل و ترویج این اصول و قواعد در هر مبحث پس از تهیه و پیشنهاد وزارت مسكن و شهرسازی به عهدهی هیات وزیران محول شده كه مراجع مزبور با استفاده از اختیارات قانونی مندرج در مادهی فوقالذكر و عنایت به احكام قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان در این باب مبادرت به تهیه و تنظیم ضوابط و تصویب آییننامهی قانونی مربوط نمودهاند، كه با توجه به مقررات فوقالذكر و اینكه مواد مورد اعتراض نافی حقوق قانونی شخص حقیقی در برخورداری از حقوق قانونی مزبور نیست اعتراض به مواد ۵، ۷، ۲۳، ۲۴، ۲۵، ۲۸، ۲۹، ۳۱، ۳۲، ۳۳، ۳۴، ۳۵، ۳۶ و ۳۷ مدلل نیست، بنابراین موردی برای ابطال آنها در اجرای ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ وجود ندارد.»
۲ - بر اساس رای شماره ۱۹۵۹ و ۱۹۶۰ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۱۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز تصریح گردیده: «به موجب ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۴ مقرر شده است: «اصول و قواعد فنی كه رعایت آنها در طراحی، محاسبه، اجرا، بهرهبرداری و نگهداری ساختمانها به منظور اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهرهدهی مناسب، آسایش و صرفهی اقتصادی ضروری میباشد به وسیلهی وزارت مسكن و شهرسازی تدوین میشود حوزه شمول این اصول و قواعد و ترتیب كنترل اجرای آنها و حدود كنترل اختیارات و وظایف سازمانها و ترویج این اصول و قواعد در هر مبحث به موجب آییننامهای خواهد بود كه به وسیلهی وزارتخانههای مسكن و شهرسازی [وزارت راه و شهرسازی] و كشور تهیه و به تصویب خواهد رسید.» نظر به این كه هیات وزیران در محدودهی اختیارات مذكور و در راستای تعیین حوزه شمول اصول مقرر در قانون و ترتیب كنترل اجرای آنها به تصویب
ماده ۲۴ آییننامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مبادرت كرده است بنابراین ماده ۲۴ آیین نامه اجرایی مذكور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب نیست و قابل ابطال تشخیص نمیشود.»
بنابه مراتب مذكور و با اخذ وحدت ملاك از مفاد آرای مذكور، مواد ۲۱ و ۲۲ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان مصوب ۱۳۸۳/۴/۱۷ هیات وزیران نیز متضمن حكمی مغایر قوانین و مقررات مورد استناد شاكی و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند (ب)
ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده ۹۳ قانون مذكور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیمگیریهای آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاك عمل خواهد بود.
رئیس هیأت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری
شهریار قلعه